“消防部门到一家企业检查消防设施，发现水带有破损、漏水。按照规定，经营场所消防器材有损坏，应当责令责任单位改正并处以罚款。但这家企业却并未收到罚单，这是为什么呢？”近日，在上海市司法局举办的新闻发布会上，上海市消防救援总队总工程师谈讯说起一件与“罚款”有关的执法故事。

原来，这家企业之所以没有被罚款，得益于去年3月上海市司法局和市场监督管理局、应急管理局联合出台的《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》。这份清单规定，像“灭火器材损坏，每层不超过1个，且能当场整改”这样的轻微违法违规行为，可以免于行政处罚。清单实施一年多来，上海市行政执法单位共适用“免罚清单”对900多个市场主体免予处罚。

之所以要出台这样一份清单，源于上海多个部门对市场主体经营情况的调研。“在调研中我们发现，很多轻微违法行为的主体都是中小企业和创新型企业，这些企业设立时间不长，合规意识较弱，一些违法违规行为都是初犯且多为无心之失，严格处罚虽然可以提升企业的安全意识，但难免会对初创期企业造成影响。”上海市司法局局长陆卫东说。

我国行政处罚法规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。但在实践中，一线行政执法人员却不敢作出免罚处理。一来什么样的违法行为是“轻微”，法律并无明文规定，执法人员不敢擅作主张；二来，行政管理部门也担心一旦“不予处罚”，会被认为是“行政不作为”。

为解决这一问题，上海市司法局会同市场监督管理局、应急管理局在广泛听取企业意见的基础上，仔细梳理了行政处罚法中“不予行政处罚”的通行规定，以及近20部单行法律法规的相关规定，对违法行为进行精细划分，形成了这份免罚清单。

“免罚清单的核心是行政处罚裁量中‘不予处罚情形’的具体化、明确化。”陆卫东说，“不予处罚”是行政机关拥有的自由裁量权之一，这份清单明确规定了可以免罚的具体情形，为“不予处罚”提供了法律依据。

“不予处罚”有了细化的操作规程，行政部门也就有了将包容审慎监管落在实处的底气。今年4月，上海市人大常委会表决通过《上海市优化营商环境条例》，将“明确轻微违法违规经营行为的具体情形，并依法不予行政处罚”写入其中。

在第一份“免罚清单”的基础上，今年以来，上海又先后制定了《文化市场轻微违法违规经营行为免罚清单》和《生态环境轻微违法违规行为免罚清单》，3份清单覆盖了市场监管、文化市场、生态环境、消防等4个执法领域，涉及广告、合同、食品安全、产品质量、消防、艺术品经营、大气污染、固体废物污染等20余个类别，共计61项免罚事项。